我国“城市矿产”发展的政策研究以及比较分析

在循环经济被西方普遍拒绝接受后，“城市矿产”作为新名词经常出现于循环经济领域，世界主要发达国家早已创建起一套原始的矿产资源重复使用体系，利用率获得相当大提高。2004年，我国政府开始着力于前进循环经济建设，陆续实施了一系列法律政策。但是，由于体系建设不完备、政策尚待改良等原因，大量可利用的矿产资源仍在萎缩。

我国不应在循环经济基本原则的基础上，从将来的角度考虑到“城市矿产”问题，在政策层次建设、政策水平建设及政策覆盖面积方向糅合德国、日本的发展经验，提升资源利用率，增进城市矿产的发展。20世纪60年代，美国经济学家肯尼斯·波尔丁明确提出了“循环经济”概念，90年代以来世界各国争相开始实行可持续发展战略。转入21世纪后我国经济发展大大提高，人口、资源与环境现状沦为社会最重要问题，循环意识逐步渗透到到社会发展中的各方面。

在此过程中政府、企业、居民沦为增进循环经济发展的三大主流力量，其中政府作为管理者，通过政策制订与监督继续执行起着了引领、规范与监督的起到。比起于世界先进设备国家而言，我国目前城市矿产的发展正处于跟上阶段，尚能缺少完备的法律体系：德国是世界上循环经济最先实施的国家，也是城市矿产发展尤为成熟期的国家之一;日本在循环经济法律方面正处于世界领先地位，完备的法律制度使其在受限的资源容许下超过了最低的利用率。建立健全城市矿产法律体系，对于我国今后的可持续发展具备最重要意义。

一、国内城市矿产法律及政策发展状况循环经济法律大同小异传统的环境法，它遵循减量化(reduce)、再行用于(reuse)、再循环(recycle)的不道德原则。自20世纪90年代以来，我国逐步明确提出循环经济发展战略，其中有关城市矿产的政策约经历了三个阶段。1.循环经济体系创建初级阶段：依附于循环经济法律从2006年5月17日《再生资源重复使用管理办法》施行起，我国城市矿产的重复使用经营开始了有章可循、有法可依的新时期。

随后《中华人民共和国循环经济实施细则》的实施为我国发展循环经济、贯彻科学发展观获取了政策引领。以上两部法律包含了循环经济法律的基础。在初级阶段实施的政策数量并不多，多数法律针对于广义的循环经济范畴，未对城市矿产的发展做出指导性建议。

它们为我国循环经济规定了框架，也为城市矿产的发展奠下了基础。2.循环经济体系创建发展阶段：瓦解循环经济法律概念为了增进城市矿产的发展，强化循环经济的思想在社会各领域的渗入，国家更进一步采行了一系列措施。2010年国家发改委印发了《关于积极开展“城市矿产”样板基地建设的通报》，明确提出用5年时间，在全国建设30个“城市矿产”样板基地，将城市矿产发展提升到战略性发展的高度。

2011年施行的《荒废电器电子产品重复使用处置管理条例》明确提出了专门针对荒废电器、电子产品的规范，这也是我国首次将电子废弃物再行利用列为法律体系，从此我国开始了追上发达国家法律进程的道路，在重复使用体系建设、重复使用处置基金的实行等方面做出了诸多希望。同年实施的《国务院办公厅关于创建原始的先进设备的废旧商品重复使用体系的意见》明确提出要强化重复使用体系的建设工作，到2015年，可行性创建起网络完备、技术先进设备、服务公司处置较好、管理规范的现代再生资源重复使用体系。

这一阶段持续的时间很短，但就在这两年中城市矿产瓦解了原先的循环经济法律，逐步从原本的附属地位演进为分开的体系。3.循环经济体系创建完备阶段：体系完备及效力深化2012年《“十二五”节能环保产业发展规划》中明确提出在“十二五”期间，将竣工50个国家城市矿产样板基地，在全国范围内积极开展城市矿产的重复使用活动。同年施行的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》将着力点置放高科技循环产业，明确提出循环经济的重点发展方向和主要任务为强化科研力度，超过科技增进循环经济发展的目标。

在2013年2月，国务院印发了我国首部国家级循环经济发展战略及专项规划——《循环经济发展战略及近期行动计划》，该《计划》明确提出了四项重点任务：建构循环型工业体系、建构循环型农业体系、建构循环型服务业体系、前进社会层面循环经济发展。以上三部政策的实施标志着我国城市矿产的发展踏入新阶段，对于城市矿产重复使用处置的政策引领早已不断扩大到体系建设及技术支持层面。比起于前一阶段框架式的指导，这更加不利于推展电子废弃物重复使用处置产业的身体健康发展。综合以上三个阶段来看，我国城市矿产涉及政策的实施几经了“把持”、“独立国家”及“深化”的步骤，最后超过目前的发展状况。

在政策上不予推崇，在实际操作中不予资金、技术支持，这是我国政府在推展城市矿产发展的主要偏向。根据我国“十二五”规划，未来十年间我国城市矿产重复使用体系将步入更好的机遇，未来政策的实行将实施到城市矿产发展的明确方面。二、国外循环经济法律的发展状况在城市矿产政策实行方面，德国与日本一直回头在世界前茅，其运营模式对我国有最重要的救赎。

相比而言，德国作为欧盟成员国之一，更加具备西方国家的特点;日本作为亚洲发达国家的代表，在人口、资源严峻程度等方面与我国所面对的状况更加相似。综合两者的特点，不仅需要较为东西方的发展差异，也能为我国城市矿产的政策前进明确提出全方位的建议。

(一)德国政策实行情况德国城市矿产政策主要受到两方面的影响：欧盟总体规划及国内政策制订，后者在前者规定的范围内对涉及领域展开管理与调节。1.欧盟影响作为国家的联合体，欧盟的起到优于一般意义上的合作的组织，各成员国需在欧盟议定的条款之下展开本国法律的修改，同其他非欧盟国家有贞着差异。欧盟牵涉到循环经济的涉及法律还包括欧盟基本法律和辅助法律，效力皆低于德国法律法规的效力，当德国法律条款与欧盟涉及的法律条款发生冲突时，优先限于欧盟法。

其中基本法还包括《单一欧洲法》与《欧洲共同体条约》，这两部法律对循环经济的实行展开了分开的列示，获取了循环经济发展的宪法性渊源。牵涉到循环经济的辅助法有很多，如《欧盟循环经济方面的基本法律》、《出厂机动车指令》、《欧盟重复使用荒废电子电器设备垃圾指令》等一系列规范性条例与指令。

辅助法中的条例对德国具备必要的限于效力，各循环经济指令不必要限于于德国，德国根据指令性文件展开适当的法律。德国法律结构与欧盟法律的关系如图1右图。

2.德国国内政策前进在欧盟法律的范围内，德国循环法律体系又分成法律、条例和指南三个层次。《德国基本法》是德国的宪法，在德国国内享有最低的法律效力，各州法律及市级以下的法律法规都要首先遵循基本法的法律拒绝。

在合乎欧盟法律的前提下，在国内创建一套完备的法律机制是德国顺利推展循环经济发展的最重要手段。城市矿产作为循环经济的内涵之一，其政策运行机制与循环经济相若，皆受到三个层次政策的引领。由于德国法律体系创建时间较早于，因而未将城市矿产作为专有领域展开法律的制订，而是将其归属于废弃物管理的类别中。

1972年，德国施行《废弃物处置法》，在废弃物处置的实践中道路上打开了历史先河。20世纪80年代，德国认识到垃圾末端处置并无法彻底解决问题并于1986年施行了新的《废弃物管理法》。

90年代德国先后通过了《纸盒条例》与《废车容许条例》，通过对主要废弃物展开专门化管理而构建资源的高效利用。在主要领域的一系列实践中后，1994年德国政府开始制订《循环经济与废弃物管理法》并于1996年月生效。

这是世界上第一次在国家法律中经常出现循环经济概念，把废弃物处置提升到发展循环经济的思想高度。自此，德国废弃物处置政策体系基本成熟期。

(二)日本政策实行情况20世纪日本亟待解决的问题还包括人口密集、能源缺少、环境污染。日本工业发展面对的挑战一直不存在，资源的极为短缺使其不得不找寻成本较低且可持续的发展策略。为解决问题人口、资源和环境的对立，使经济与社会能持续地发展下去，日本制定了循环型社会的基本计划。

与德国类似于，日本循环型社会的法律体系也采行了基本法统帅综合法和专项法的体系模式。政策实行的基础层面为基本法，即《前进循环型社会构成基本法》，该法以广义的视角综合阐述了循环型社会的建设目标并力图通过法律手段诱导产品沦为废弃物，增进废弃物循环利用，减低环境压力。政策的第二层面为综合法，即《废弃物处置法》和《资源有效地利用实施细则》，两者分别从废弃物处置体系建设及流程设计、产品设计的再造思想抵达，从提升废弃物处置效率及减慢产品出厂速度两方面展开规定，二者间相互促进使得资源用于效率的提升更加贞着。

政策的第三层面为根据各类产品性质制订的专项法，还包括《容器与包装物再造利用法》、《家电资源再造利用法》、《建筑材料再造利用法》等，这些更加明确的法律对重复使用行业起着必要的管理及监督起到，是整个法律的重点部分。由于第三层次法针对有所不同行业的特点继续执行专门的规定，更加切合行业的发展情况，需要符合有所不同类别重复使用物品的市场需求，相当大程度上非常丰富和完备了日本的循环经济法律体系。

总体显然，基本法的法律对象尤为普遍，涵括了国家、各级地方政府、企业及国民的责任与义务;综合法在基本法与专项法之间起着较好的交会功能，为专项法的议定具体了框架;专项法则了解实施基本法与综合法的条例，为构建其联合的目标制订了规范。这三个层面的法律互相交织，联合构筑了日本循环型社会的法律体系，闻图2。三、国内外政策对比分析及建议我国从20世纪80年代以来制订的有关法律某种程度都牵涉到循环经济的内容，但比起于德国、日本等国家，我国关于城市矿产的法律及政策还正处于初级阶段，法律体系还不完善。

通过核对我国与德、日涉及政策的差异，可概括出有以下几点严重不足。第一，政策层次不完善，内容不完备。目前我国实施的政策种类、层次单一，对于生产量日益激增的废旧家电、出厂汽车及建筑废物等并未制订涉及条例。

我国废弃物的重复使用经营在2005年《再生资源重复使用管理办法》施行后才开始转入有章可循、有法可依的时期，除此之外针对特定种类废弃物处置的法律少之又少。法律条文大而不细，政策依据绿而不周，可以说道循环经济在具体实施过程中还有很多的空白等候空缺。

第二，法律效力层次偏高，缺少权威性。目前除了早已实施的《环境保护法》等涉及法律外，我国对城市矿产的推展政策多数以“通报”、“意见”等形式经常出现，如《国务院办公厅关于创建原始的先进设备的废旧商品重复使用体系的意见》、《“十二五”节能环保产业发展规划》等，在继续执行力度上不具备法律所享有的强制性与权威性，法律效力比起法律而言大大降低，对于现行的城市矿产重复使用利用体系中的不规范现象不具备遏止的权利，在继续执行力度上还约将近理应的效果。第三，城市矿产运用方向单一，效果不贞着。

我国目前实施的有关法律皆针对废弃物再行利用，对缩短产品使用寿命、增加废弃物产生的技术并未做出任何规定。这之后忽视了社会生产的主观能动性，没从“资源-废物-资源”的源头上展开废弃物的排放量。循环经济的要义是在确保发展的前提下提升资源的利用率，其中减慢废弃物的产生应当而且必需作为最重要的一个环节被不予推崇。

第四，仍未推崇民众参予过程。居民是与政府、企业三大的国民部门，在政策制订与实行中起着最重要起到。作为城市矿产重复使用的最重要来源之一，居民的观念要求了电子废弃物产生的速度及能否流向正规化处置渠道。目前发达国家早已启动各阶层民众的环境教育，其中日本创建了“环境顾问等级制度”，德国则将环保内容必要或间接载入中、小学教学大纲。

只有政府与民众两方面联合增进城市矿产的发展，才能更佳地实现目标。四、结语循环经济是可持续发展的基本路径，城市矿产作为循环经济分支的伸延，它的发展反映循环经济确保发展、提高效率的目的。作为世界上尤为可观的经济体，我国城市化进程带给的问题复杂性也必须获得充足的推崇，在政策实行的道路上也有很多方面必须糅合。

因此，从发展历史及国内外政策实行情况展开分析，探究我国城市矿产政策实行的严重不足与潜在漏洞具备十分最重要的意义。

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